光伏電站擁有25年生命周期，電站用地選址合法合規(guī)是資產(chǎn)能夠穩(wěn)定存續(xù)的最底層保障，一旦土地合規(guī)性存在瑕疵，皮之不存毛將焉附。

光伏用地可以分為三部分：

一是光伏場區(qū)用地，不改變原有土地性質(zhì)，以租賃形式取得和使用；

二是升壓站用地，需要進行硬化處理，調(diào)整土地性質(zhì)轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地；

三是外送線路用地，塔基原則上也應(yīng)調(diào)整為建設(shè)用地，但實際操作中往往被忽略。

調(diào)整建設(shè)用地的規(guī)則和要求相對清晰明確，光伏場區(qū)因為占地面積大，用地性質(zhì)更為復(fù)雜。

【結(jié)論在前】總結(jié)光伏場區(qū)禁用土地類型，不論集中式還是地面分布式：

1. 禁止占用生態(tài)紅線、永久基本農(nóng)田，不得新增占用耕地建設(shè)光伏項目；

2. 禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐跡地、火燒跡地，以及年降雨量400毫米以下區(qū)域覆蓋度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上區(qū)域覆蓋度高于50%的灌木林地；

3. 不得占用基本草原。

光伏場區(qū)的土地性質(zhì)需要經(jīng)過國土、林業(yè)、草原三個主管部門確認和審批。雖然許多地區(qū)的國土、林業(yè)、草原管理部門已合并，但本文為方便理解，仍然按照三個審批條線梳理。本文僅整理最核（簡）心（單）的土地政策，幫助理解光伏電站禁止使用的土地。各省針對復(fù)合光伏項目的管理要求未在本文統(tǒng)計范圍之內(nèi)。

一、國土政策

1. 萬惡之源：《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地政策的意見》（國土資規(guī)〔2015〕5號）

http://www.gov.cn/zhengce/2015-09/19/content_2935263.htm

2.農(nóng)光互補參考：《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》（國土資規(guī)[2017]8號）

http://www.nea.gov.cn/2017-10/10/c_136669687.htm

國土資源部會同有關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》（國土資規(guī)〔2015〕5號）以來，對促進光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了積極作用。隨著光伏扶貧工作力度不斷加大，光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展，對用地管理提出了新的要求。為深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，現(xiàn)就支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地提出以下意見：

一、總體要求

各地應(yīng)當依據(jù)國家光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和本地區(qū)實際，加快編制本地區(qū)光伏發(fā)電規(guī)劃，合理布局光伏發(fā)電建設(shè)項目。光伏發(fā)電規(guī)劃應(yīng)符合土地利用總體規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，可以利用未利用地的，不得占用農(nóng)用地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止以任何方式占用永久基本農(nóng)田，嚴禁在國家相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)劃明確禁止的區(qū)域發(fā)展光伏發(fā)電項目。

除本文件確定的光伏扶貧項目及利用農(nóng)用地復(fù)合建設(shè)的光伏發(fā)電站項目（以下簡稱光伏復(fù)合項目）外，其他光伏發(fā)電站項目用地應(yīng)嚴格執(zhí)行國土資規(guī)〔2015〕5號文件規(guī)定，使用未利用地的，光伏方陣用地部分可按原地類認定，不改變土地用途，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂補償協(xié)議，報當?shù)乜h級國土資源主管部門備案，其他用地部分應(yīng)當辦理建設(shè)用地審批手續(xù)；使用農(nóng)用地的，所有用地均應(yīng)當辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。新建、改建和擴建地面光伏發(fā)電站工程項目，按建設(shè)用地和未利用地管理的，應(yīng)嚴格執(zhí)行《光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標》（國土資規(guī)〔2015〕11號）要求，合理利用土地。

二、積極保障光伏扶貧項目用地

對深度貧困地區(qū)脫貧攻堅中建設(shè)的光伏發(fā)電項目，以及國家能源局、國務(wù)院扶貧辦確定下達的全國村級光伏扶貧電站建設(shè)規(guī)模范圍內(nèi)的光伏發(fā)電項目，變電站及運行管理中心、集電線路桿塔基礎(chǔ)用地按建設(shè)用地管理，各地在編制土地利用總體規(guī)劃和年度土地利用計劃中應(yīng)予以重點保障，并依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)；場內(nèi)道路用地可按農(nóng)村道路用地管理；光伏方陣使用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地的，在不破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的前提下，可不改變原用地性質(zhì)；采用直埋電纜方式敷設(shè)的集電線路用地，實行與項目光伏方陣用地同樣的管理方式。

三、規(guī)范光伏復(fù)合項目用地管理

對使用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地開展光伏復(fù)合項目建設(shè)的，省級能源、國土資源主管部門商同級有關(guān)部門，在保障農(nóng)用地可持續(xù)利用的前提下，研究提出本地區(qū)光伏復(fù)合項目建設(shè)要求（含光伏方陣架設(shè)高度）、認定標準，并明確監(jiān)管措施，避免對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響。其中對于使用永久基本農(nóng)田以外的耕地布設(shè)光伏方陣的情形，應(yīng)當從嚴提出要求，除樁基用地外，嚴禁硬化地面、破壞耕作層，嚴禁拋荒、撂荒。

對于符合本地區(qū)光伏復(fù)合項目建設(shè)要求和認定標準的項目，變電站及運行管理中心、集電線路桿塔基礎(chǔ)用地按建設(shè)用地管理，依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)；場內(nèi)道路用地可按農(nóng)村道路用地管理；利用農(nóng)用地布設(shè)的光伏方陣可不改變原用地性質(zhì)；采用直埋電纜方式敷設(shè)的集電線路用地，實行與項目光伏方陣用地同樣的管理方式。

四、加強光伏發(fā)電項目用地利用監(jiān)管

光伏發(fā)電站項目用地中按農(nóng)用地、未利用地管理的，除樁基用地外，不得硬化地面、破壞耕作層，否則，應(yīng)當依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，未辦理審批手續(xù)的，按違法用地查處。對于布設(shè)后未能并網(wǎng)的光伏方陣，應(yīng)由所在地能源主管部門清理。光伏方陣用地按農(nóng)用地、未利用地管理的項目退出時，用地單位應(yīng)恢復(fù)原狀，未按規(guī)定恢復(fù)原狀的，應(yīng)由項目所在地能源主管部門責令整改。

五、建立部門聯(lián)合監(jiān)管機制

項目所在地市、縣國土資源主管部門在監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)項目違反本通知規(guī)定的，應(yīng)將相關(guān)情況通知同級能源主管部門，并逐級上報國家能源局，將項目投資主體納入能源領(lǐng)域失信主體名單，組織實施聯(lián)合懲戒。國土資源部將根據(jù)行業(yè)管理需要，適時對各類光伏發(fā)電站項目用地開展專項監(jiān)測。

本文件自下發(fā)之日起執(zhí)行，有效期五年。

                                                                                    國土資源部 國務(wù)院扶貧辦 國家能源局

                                                                                                                                                                                                             2017年9月25日

3. 自然資源部辦公廳關(guān)于過渡期內(nèi)支持鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的通知（自然資辦發(fā)〔2022〕45號）

http://gi.mnr.gov.cn/202211/t20221101_2763501.html

4. 自然資源部辦公廳關(guān)于征求《自然資源部辦公廳 國家林業(yè)局和草原局辦公室 國家能源局綜合司 關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地用林用草管理有關(guān)工作的通知》（征求意見稿）意見的函【未發(fā)布，僅參考，不作為項目用地選址合規(guī)性判斷依據(jù)】

二、林業(yè)政策

為支持光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，規(guī)范光伏電站建設(shè)使用林地，現(xiàn)就有關(guān)問題通知如下：

    一、各類自然保護區(qū)、森林公園（含同類型國家公園）、瀕危物種棲息地、天然林保護工程區(qū)以及東北內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)，為禁止建設(shè)區(qū)域。其他生態(tài)區(qū)位重要、生態(tài)脆弱、地形破碎區(qū)域，為限制建設(shè)區(qū)域。

    二、光伏電站的電池組件陣列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐跡地、火燒跡地，以及年降雨量400毫米以下區(qū)域覆蓋度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上區(qū)域覆蓋度高于50%的灌木林地。

    三、對于森林資源調(diào)查確定為宜林地而第二次全國土地調(diào)查確定為未利用地的土地，應(yīng)采用“林光互補”用地模式，“林光互補”模式光伏電站要確保使用的宜林地不改變林地性質(zhì)。

    四、光伏電站建設(shè)必須依法辦理使用林地審核審批手續(xù)。采用“林光互補”用地模式的，電池組件陣列在施工期按臨時占用林地辦理使用林地手續(xù)，運營期雙方可以簽訂補償協(xié)議，通過租賃等方式使用林地。

    各地林業(yè)主管部門要加強監(jiān)管，定期檢查，確保光伏電站建設(shè)依法依規(guī)使用林地。積極探索支持光伏電站建設(shè)與防沙治沙、宜林地造林等相結(jié)合。

                                                                                                                                                                                              國家林業(yè)局

                                                                                                                                                                                       2015年11月27日

第三十八條　進行礦藏開采和工程建設(shè)，應(yīng)當不占或者少占草原；確需征收、征用或者使用草原的，必須經(jīng)省級以上人民政府草原行政主管部門審核同意后，依照有關(guān)土地管理的法律、行政法規(guī)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。    

第三十九條　因建設(shè)征收、征用集體所有的草原的，應(yīng)當依照《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定給予補償；因建設(shè)使用國家所有的草原的，應(yīng)當依照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定對草原承包經(jīng)營者給予補償。

因建設(shè)征收、征用或者使用草原的，應(yīng)當交納草原植被恢復(fù)費。草原植被恢復(fù)費?？顚Ｓ?，由草原行政主管部門按照規(guī)定用于恢復(fù)草原植被，任何單位和個人不得截留、挪用。草原植被恢復(fù)費的征收、使用和管理辦法，由國務(wù)院價格主管部門和國務(wù)院財政部門會同國務(wù)院草原行政主管部門制定。  

第四十條 需要臨時占用草原的，應(yīng)當經(jīng)縣級以上地方人民政府草原行政主管部門審核同意。

臨時占用草原的期限不得超過二年，并不得在臨時占用的草原上修建永久性建筑物、構(gòu)筑物；占用期滿，用地單位必須恢復(fù)草原植被并及時退還。

2. 國家林業(yè)和草原局關(guān)于印發(fā)《草原征占用審核審批管理規(guī)范》的通知（林草規(guī)〔2020〕2號）

http://www.forestry.gov.cn/main/5925/20200901/112604163460786.html